來源：新京報    時間：2021-01-27

   在北京市十五屆人大四次會議上，《北京歷史文化名城保護(hù)條例（草案）》提請審議。

  相比于2005年版的保護(hù)條例，此次重新制定明顯擴(kuò)大了保護(hù)范圍，對于歷史文化名城的保護(hù)不再限于中心城區(qū)，而擴(kuò)大至全市范圍的古村落、古樹等。

  市“兩會”期間，記者采訪了多名代表、委員，其中不乏全程參與立法調(diào)研的專家代表。他們詳解了此次條例重新制定背后的考量，并提出修改意見。

  1 保什么

  保護(hù)范圍從老城擴(kuò)展到全市

  “與2005年版保護(hù)條例相比，這次條例重新制定的一個很明顯的變化，就是擴(kuò)大了歷史文化名城范圍，從此前的中心城區(qū)擴(kuò)大到了全市范圍，農(nóng)村地區(qū)的歷史建筑也納入了保護(hù)范圍。”市人大代表、北京城建天寧消防總經(jīng)理黃一品多次參與了條例重新制定的調(diào)研。

  條例草案規(guī)定，北京歷史文化名城的范圍涵蓋北京全部行政區(qū)域，主要包括老城、三山五園地區(qū)以及大運(yùn)河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶等。

  “上一版歷史文化名城保護(hù)條例主要涵蓋范圍是老城，就是北京經(jīng)典的‘凸’字形的老城范圍。”市政協(xié)委員、中國古跡遺址保護(hù)協(xié)會副理事長舒小峰也看出了這 個變化，而正在重新制定的條例，保護(hù)范圍和對象已經(jīng)擴(kuò)大到了整個北京市范圍之內(nèi)，包括三山五園、三個文化帶、古村落、古道等都在保護(hù)范圍內(nèi)，核心區(qū)固然是 重中之重，但注意力不僅僅局限在核心區(qū)。

  舒小峰認(rèn)為，這點(diǎn)意義很大。“把整個北京都納入歷史文化名城保護(hù)體系里，不僅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等歷史景觀也要進(jìn)行保護(hù)。”

  不僅如此，黃一品表示，條例草案還提出推進(jìn)京津冀歷史文化名城保護(hù)體系的建設(shè)，以求做到保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

  進(jìn)行目錄化管理便于監(jiān)督

  保護(hù)名錄制度也是此次重新制定時新增的制度。條例草案規(guī)定，區(qū)政府根據(jù)普查情況組織專家論證，依據(jù)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)提出保護(hù)名錄初選名單。公示后的結(jié)果，報送北京市歷史文化名城保護(hù)委員會復(fù)審。

  “進(jìn)行名錄化管理不僅可以加強(qiáng)保護(hù)，也更便于公眾監(jiān)督，一旦進(jìn)入名錄，大家就都知道，可以加強(qiáng)監(jiān)督。”市人大常委會城建環(huán)保辦相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋。

  “條例草案提出，任何單位和個人可以向所在地的區(qū)人民政府申報、推薦保護(hù)對象。如果我住的是一個有價值、有故事的老房子，我就能向政府部門推薦。”市人大代表、北京建筑大學(xué)教授秦紅嶺也全程參與了條例重新制定，對于這條印象深刻。

  重新制定的條例還提出了強(qiáng)制申報制度和預(yù)先保護(hù)制度，各區(qū)普查后，符合條件但沒有列入的，名城委員會可以建議納入名錄，防止遺漏。

  新增的預(yù)先保護(hù)制度則是一種應(yīng)急的管理。尚未納入保護(hù)名錄，區(qū)政府核實(shí)初步確認(rèn)有保護(hù)價值的，應(yīng)該確定為預(yù)先保護(hù)對象，向所有權(quán)人、使用人發(fā)出預(yù)先保護(hù)通知，告知應(yīng)該采取的保護(hù)措施。

  “隨著社會進(jìn)步，我們是逐步認(rèn)識到一些文物的價值，所以預(yù)保護(hù)制度十分有必要。我們代表們調(diào)研過北京坊，有些建筑是上世紀(jì)70年代的，對于這些建筑，要不要保護(hù)大家分歧較大，這類文物就可以進(jìn)行預(yù)保護(hù)。”黃一品說。

  2 誰來保

  建立保護(hù)責(zé)任人制度

  條例草案提出，市政府負(fù)責(zé)歷史文化名城保護(hù)工作，區(qū)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的歷史文化名城保護(hù)工作。

  黃一品認(rèn)為政府應(yīng)該主導(dǎo)一些文物保護(hù)。“現(xiàn)存歷史文化建筑絕大多數(shù)的產(chǎn)權(quán)還是在政府部門，比如，位于西城的京報館是民國時期的重要?dú)v史文化建筑，我們在調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)，此前京報館被十幾家單位占用。前不久政府協(xié)調(diào)騰退，修舊如舊，將京報館整體保護(hù)起來。”

  同時，條例草案提出，歷史文化名城的保護(hù)實(shí)行保護(hù)責(zé)任人制度。比如，老城、三山五園地區(qū)、三條文化帶的保護(hù)責(zé)任人是所在地的區(qū)政府。街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、所有權(quán)人、使用人、保護(hù)管理單位都可以成為保護(hù)責(zé)任人。無法確定保護(hù)責(zé)任人的，由市、區(qū)政府制定。

  “對各類保護(hù)對象，分別設(shè)立保護(hù)責(zé)任人，是為了把責(zé)任落實(shí)到人。”市人大常委會城建環(huán)保辦相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋。

  舒小峰表示，條例草案要求，在出現(xiàn)問題之前先明確各方責(zé)任，他們對日常維護(hù)保養(yǎng)就負(fù)有了法律責(zé)任，一旦出現(xiàn)問題就能找出來，可以直接追究相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人的責(zé)任，甚至有可能涉及刑事責(zé)任。“可以說是動真格兒的了。”

  3 怎么保

  對不同保護(hù)對象分級分類管理

  條例草案在擴(kuò)大保護(hù)范圍后，還就不同保護(hù)對象分別設(shè)立措施，分級分類管理。

  “歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村核心范圍是管得zui嚴(yán)的，建設(shè)控制地帶、成片傳統(tǒng)平房區(qū)和特色地區(qū)都有相應(yīng)的保護(hù)要求。”市人大常委會城建環(huán)保辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

  按照條例草案，在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍內(nèi)，不得進(jìn)行新改擴(kuò)建活動，但是，新改擴(kuò)建必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及按照保護(hù)規(guī)劃 進(jìn)行風(fēng)貌恢復(fù)建設(shè)除外；在歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)、名村的核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行必要的市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及按照保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行風(fēng)貌恢復(fù)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格 保護(hù)歷史格局、街巷肌理和傳統(tǒng)風(fēng)貌，鼓勵聘用傳統(tǒng)工匠，盡可能采用傳統(tǒng)工藝和材料。

  在成片傳統(tǒng)平房區(qū)和特色地區(qū)內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建建筑物、構(gòu)筑物的要求則簡明很多。只提出，按照保護(hù)要求使用新材料、新技術(shù)和現(xiàn)代設(shè)計(jì)手法的，應(yīng)當(dāng)注重保護(hù)歷史格局、街巷肌理和傳統(tǒng)風(fēng)貌。

  老字號被鼓勵原址、原貌保護(hù)。傳統(tǒng)節(jié)目、特色民俗、特色工藝、方言則要求加強(qiáng)研究記錄，并加強(qiáng)對具有歷史價值的老字號、老物件、老手藝、老劇目等保護(hù)利用。

  4 怎么用

  “利用和保護(hù)并不矛盾”

  相比于2005年版的保護(hù)條例，正在重新制定的條例新設(shè)立了“保護(hù)利用”一章，提出了合理利用和有序開放的原則，鼓勵和支持歷史建筑、歷史文化街區(qū)、名村和傳統(tǒng)村落利用與開放。

  “保護(hù)利和保護(hù)并不是矛盾的。我認(rèn)為，可以根據(jù)文物不同的種類，開設(shè)博物館、書吧等，既能夠復(fù)原一段歷史，又能將文物的利用價值zui大化。”黃一品說。

  條例草案鼓勵歷史建筑結(jié)合自身特點(diǎn)和周邊區(qū)域的功能定位，引入圖書館、博物館等文化和服務(wù)功能。

  “房子如果不用壞得更快。”黃一品說，“比如京報館，完全可以開辟成為報業(yè)歷史博物館供百姓參觀。不過，歷史建筑利用的前提是必須跟文物原有的性質(zhì)相關(guān)，利用是為了更好地保護(hù)。”

  “歷史文化名城的保護(hù)，一定不是博物館式的、‘冰冷式’的保護(hù)。城市是一個活的有機(jī)體，有人，有生活，有各種業(yè)態(tài)。zui好的保護(hù)，其實(shí)是找到合理的利用模 式，用起來才能保起來。”秦紅嶺提出了相同的看法，她表示，目前，對文物的活化利用主要集中在文化業(yè)態(tài)，可以探索更多業(yè)態(tài)引入，進(jìn)行創(chuàng)新和松綁；另一方 面，應(yīng)當(dāng)思考如何可持續(xù)性地利用。

  舒小峰也認(rèn)為，歷史文化名城保護(hù)的方向，是要通過有效的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)人與建筑、環(huán)境的和諧相處。所以改善居民生活條件，也寫在了條例里，這些年一直在探索申請式退租、房屋置換等方式。有原住民生活，老城才有活力，才能保持原有生態(tài)。

  歷史建筑可依法轉(zhuǎn)讓、抵押

  條例草案明確提出歷史建筑可以依法轉(zhuǎn)讓、抵押、出租。“這是保護(hù)理念的重大轉(zhuǎn)變，如果自己沒有能力保護(hù)，可以讓更有能力的人保護(hù)。”市人大常委會城建環(huán)保辦上述負(fù)責(zé)人稱。

  此外，對于工業(yè)遺跡等歷史建筑在符合規(guī)劃、正面清單以及結(jié)構(gòu)、消防、環(huán)保等要求的前提下，實(shí)際使用用途與權(quán)屬登記中土地用途不一致的，可以向規(guī)劃和自然資源管理部門申請變更使用用途，有關(guān)部門按照變更后的用途依法辦理審批手續(xù)。

  “原來的規(guī)定比較死，實(shí)際上，擁有產(chǎn)權(quán)也好、使用權(quán)也好，只要依法盡到保護(hù)的責(zé)任或利用的責(zé)任，一些問題可以用市場化的手段來解決。”黃一品說。  

  秦紅嶺則認(rèn)為，歷史文化名城保護(hù)是全社會的共同責(zé)任，光靠政府力量無法完成，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會參與度。對于文物、歷史建筑，應(yīng)當(dāng)盡量公益性、開放性使用，但 也需要后續(xù)的資金維護(hù)，可以嘗試歷史建筑的“認(rèn)養(yǎng)”制度，吸納有能力的企業(yè)參與保護(hù)利用或出資購買第三方服務(wù)，以多元化利用社會資金。不過，這種模式要對 企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確，考驗(yàn)“劃線”的能力。

  市人大代表、天街集團(tuán)董事長李樺也認(rèn)為，歷史建筑長期維護(hù)需要資金，這種資金也不能完全是政府來付，應(yīng)該綜合施策，文物的保護(hù)是全民性的，在政府的引導(dǎo)下，引進(jìn)資本對文物保護(hù)。

  “這次修法從法律上給社會力量參與名城保護(hù)提供了依據(jù)。”舒小峰說。

  聲音

  把整個北京都納入歷史文化名城保護(hù)體系里，不僅老城的胡同、四合院不能再拆，古村落、古道等歷史景觀也要進(jìn)行保護(hù)。——舒小峰

  房子如果不用壞得更快。不過，歷史建筑利用的前提是必須跟文物原有的性質(zhì)相關(guān)，利用是為了更好地保護(hù)。——黃一品

  城市是一個活的有機(jī)體，有人，有生活，有各種業(yè)態(tài)。zui好的保護(hù)，其實(shí)是找到合理的利用模式，用起來才能保起來。——秦紅嶺

  歷史建筑長期維護(hù)需要資金，這種資金也不能完全是政府來付，應(yīng)該綜合施策，文物的保護(hù)是全民性的，在政府的引導(dǎo)下，引進(jìn)資本對文物保護(hù)。——李樺

  ■ 建議

  亟待完善法律體系

  目前，北京已經(jīng)有一些社會力量參與文物保護(hù)的案例，比如正陽書局等。

  “但畢竟還是一些個例，只能靠相關(guān)政策、文件作為依據(jù)，實(shí)施起來還會有一些困難。而且在實(shí)際操作中也發(fā)生過一些問題，比如一些使用方?jīng)]有很好地保護(hù)文保單位，未來在實(shí)施中要加強(qiáng)管理。”舒小峰說。

  李樺也發(fā)現(xiàn)，目前如何利用文物和一些現(xiàn)行政策不太吻合，比如說產(chǎn)權(quán)問題。

  “現(xiàn)在騰退的很多歷史建筑，依然用來住人，因?yàn)橹斑@個建筑的功能就是居住，變成經(jīng)營性場所就跟政策沖突，目前沒有法規(guī)對接。”李樺認(rèn)為，一個政策的出臺一定是系統(tǒng)性的，現(xiàn)在還存在這個問題。

  他還提出了稅收問題。“文物保護(hù)本身是一個公益性行為，但變更產(chǎn)權(quán)就會被視同為銷售，得交稅，誰交這筆稅也是問題”。

  黃一品覺得可以利用現(xiàn)代科技保護(hù)歷史建筑。

  “一個建筑包括很多信息，包括施工工藝、三維立體結(jié)構(gòu)、建筑材質(zhì)等。比如一根大梁弧度是多少，之前都是靠工人憑自己的想象復(fù)原。現(xiàn)在我們的手段已經(jīng)很先 進(jìn)了，可以錄像，還有很多技術(shù)手段進(jìn)行測量，我們可以用數(shù)字化的方式把它存儲下來，下一次再修繕保護(hù)的時候就會做到‘修舊如舊’。”

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