重慶長江索道一景。

  朝著“十四五”規劃綱要確定的目標，各地實施城市更新的腳步正在加速。

  6月18日，重慶市人民政府官網發布《重慶市城市更新管理辦法》（以下簡稱《辦法》），圍繞工作機制、規劃計劃、項目實施、資金籌措、政策支持等方面，全面支持重慶開展城市更新，建設“近悅遠來”美好城市。

  城市更新不僅是拉動當地經濟發展的引擎，能夠提升城市功能品質，同時也是一項民生工程。如何有序探索并落地實施，是“十四五”期間各大城市亟待解決的頭等課題。

  中國城市報記者梳理發現，今年6月以來，上海、珠海、北京、重慶、天津等已先后發布有關城市更新的指導意見，新一輪的城市更新潮在各地密集興起。

  專家：鼓勵社會資本參與，

  是重慶城市更新亮點

  “在近期發布類似城市更新辦法的城市中，重慶的《辦法》層級zui高。本次政策由市政府直接發布，足以說明重慶對未來的城市更新工作極為重視，以及此次政策的影響程度之大。”中指研究院調查事業部運營總監吳建欽對中國城市報記者說。

  事實上，這并不是重慶首次發布城市更新領域的專項文件。

  2020年9月9日，重慶住建委就發布了《重慶市城市更新工作方案》，提出以改善人居環境、補齊城市短板、提升城市品質、治理“城市病”為核心，統籌推進重慶市城市更新；明確到“十四五”期末，重慶力爭基本完成2000年底前建成的1.02億平方米需改造城鎮老舊小區改造提升任務。

  吳建欽認為，重慶本次發布的《辦法》有助于進一步推動城市更新工作在重慶的全面實施。同時，其做法和力度與廣東省較為相似，將極大提升社會資本入場積極性，可以說是重慶城市更新發展中的重要分水嶺。

  《辦法》在涉及土地出讓的政策規定：“協議出讓或帶條件入市”、一定條件下的建筑面積支持、跨項目統籌、按規定享受相關財稅扶持政策、優秀項目評價等方面均力度較大。

  特別是“協議出讓或帶條件入市”的政策很有新意，吳建欽分析，這都將極大提高社會資本參與城市更新的積極性。

  另一方面，此次重慶城市更新還在政府治理上體現出了極大的前瞻性。

  “城市更新的復雜性決定了對有效的政府治理更加依賴。” 吳建欽認為，建立健全城市更新數據庫，設立城市更新專家委員會，編制市級城市更新專項規劃，擬定轄區城市更新年度計劃，以城市體檢推動城市更新、政府引導、項目入庫管理，在市級層面成立統籌領導小組，部分審批事項下放至各區……這些均有利于構建完善的城市更新治理體系，提升城市更新推進效率。

  京滬等地陸續發布新政

  政府設立工作專班統籌

  除重慶外，今年6月以來，有關城市更新領域的重磅舉措頻繁落地。

  6月2日，上海宣布成立約800億元城市更新基金，規模堪稱“全國zui大”：上海地產集團分別與招商蛇口、中交集團、萬科集團、國壽投資、保利發展、中國太保、中保投資簽署戰略合作協議，該基金將定向用于投資舊區改造和城市更新項目。

  6月3日，珠海市政府常務會議審議并原則通過《珠海經濟特區城市更新管理辦法（修訂草案）》。將原辦法的“由專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意”的“雙三分之二”要求修改為“雙四分之三”要求，同時刪除了項目申報計劃和實施計劃內容、項目實施方案、臨時改變舊工業建筑使用功能等操作性不強的條款。

  6 月10 日，《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》發布，明確首都城市更新行動類型為老舊小區改造、危舊樓房改建、老舊廠房改造、老舊樓宇更新、首都功能核心區平房（院落）更新以及其他類型。

  6月24日，天津市政務網掛出《天津市人民政府辦公廳關于印發天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案的通知》，天津對城市更新提出三方面重點任務，并在規劃、土地、金融、審批等關鍵方面給予政策支持。

  值得注意的是，城市更新是一項系統性的復雜工程，涉及到土地、規劃、發改、財政、住建等多個部門。從過往經驗看，若一個城市沒有一個專門的政府職能部門來統籌，將導致各部門在項目審批、管理程序中等缺乏溝通和協調。

  記者梳理zui近幾個城市發布的新規發現這一問題已逐步得到解決。

  比如在北京，城市更新工作重點放在了北京市委城市工作委員會所屬的城市更新專項小組負責統籌推進；天津專門成立了天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新工作領導小組，相關市級部門、相關單位及各區人民政府為成員單位，領導小組辦公室設在天津市住建委；重慶也在市政府層面特別成立了城市更新工作領導小組，領導小組辦公室設在重慶市住建委。

  “北京、重慶等頭部城市接連發布城市更新指導文件，將對全國其他城市下一階段城市更新相關政策的制定和出臺形成示范效應，釋放巨大的投資空間。”吳建欽表示，2021年以來，我國各地進入城市更新的快速發展期。

  展望未來，他預測多省市將根據城市特點，因地制宜地構建城市更新政策體系，進而推動城市更新的管理更加細化、專業。

  金融創新加速

  土地政策等釋放市場活力

  城市更新是城市發展到一定階段的必然產物。隨著城鎮化進程加速，我國城市特別是大城市已從“增量開發”進入“存量運營”時代。

  而城市更新不僅能實現城市產業轉型和環境再造，同時也被視為新的萬億元藍海市場。但錢從哪來，對政府和企業來說，都是繞不開的議題。

  縱觀zui近各地出臺的城市更新政策，幾乎無一例外地提到了推動金融領域創新，以及鼓勵社會資本參與等。

  從各地的實踐來看，相關舉措也在加速落地。今年4月29日，國家開發銀行重慶分行向重慶市首個城市更新項目——九龍坡區民主村片區城市更新項目發放貸款17.5億元，這是3月國開行重慶分行向民主村片區城市更新項目授信承諾人民幣中長期貸款42.5億元后發放的第一筆貸款，也將是全國首個采用PPP模式進行老舊小區改造的項目。

  6月17日，天津市城投集團作為首批城市更新項目實施主體，也宣布與國家開發銀行天津市分行簽署1200億元項目合作協議。

  愿景明德(北京)控股集團有限公司CEO倉梓劍此前在接受記者采訪時就透露，相比于過去，目前涉及城市更新的整體金融環境正穩步向好。“目前金融機構尤其是銀行，比如建設銀行、工商銀行，包括平安、南京銀行等很多股份制銀行都陸續投身到了這個領域來，多家銀行還專門開始做城市更新相關的貸款產品。”他說。

  此外在社會資本參與方面，記者發現，各地也嘗試多領域特別是土地方面放開限制，解決痛點，激發企業的積極性。

  比如，北京提出城市更新用地性質調整需補繳土地價款的，可分期繳納，首次繳納比例不低于50%，分期繳納的zui長期限不超過1年。

  重慶提出對增加公共服務功能的城市更新項目，有條件的可按不超過原計容建筑面積15%左右給予建筑面積支持，增設地上停車庫不計算容積率。

  單個項目周轉期五年以上 企業機遇和挑戰并存

  在此背景下，房企也在不斷加速涌入城市更新賽道。克而瑞統計顯示，進入到城市更新領域的房企中，TOP50房企占了六成以上，并且多數已經有5—10年時間。

  目前佳兆業、時代中國、中國奧園等房企，城市更新土地儲備建筑面積均在2000萬平方米以上。

  不過，城市更新的回報周期長，特別是在“三道紅線”融資監管新規背景下，企業在平衡自身財務問題方面還面臨諸多挑戰，甚至可能背上沉重負擔。

  以“舊改之王”佳兆業為例，2020年佳兆業宣布合約銷售額1069億元，其中來自城市更新的銷售占比超過1/3。

  在2019年的業績會上，佳兆業主席兼執行董事郭英成透露，城市更新的誘惑在于較高的毛利率。比如深圳舊改項目的毛利率約50%左右，廣州40%，惠州、中山此類城市則為26%左右。平均下來，佳兆業舊改項目毛利潤率約為20%以上。

  但郭英成表示，在正常情況下，舊改項目周轉率或者完成周期都需要五年左右。“舊改這塊資金投入是比較大的，也無法評估，我們的錢投進去就全部是負債。”他說。

  這一定程度上導致佳兆業的凈負債率長期處于高位。

  2015年，佳兆業的凈負債率高達521%，為此公司通過嘗試增加少數股東權益等多種方式“減重”：根據2016-2019年財報，佳兆業的凈負債率分別為308%、300%、236%、144%，到了2020年佳兆業終于把凈負債率降至97.9%，達到紅線要求。

  不過據zui新財報顯示，佳兆業扣除預收后的資產負債率為70.3%，“三道紅線”仍踩一條線；和佳兆業類似，時代中國、中國奧園皆在資產負債率方面踩線一條。

  此外，閩系黑馬房企福晟幾年前曾在粵港澳大灣區布局多個舊改項目，但自2019年起頻繁傳出資金危機傳聞，直至2020年1月，福晟宣布其在粵港澳大灣區約3000—4000億元貨值、建筑面積達1000萬平方米的舊改項目，將全部轉交世茂接手，遍布廣州南沙、荔灣、東莞、深圳等地，該交易被稱為“房地產歷史上規模zui大的并購案之一”。

  但一年多過去，截至目前，世茂接手的這些舊改項目并未公布有明顯進展。