國家公園管理融合遺產(chǎn)保護理念

  中國新型的國家自然保護地體系分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3個層級。其中，“國家公園”的保護規(guī)模和作用zui為重要。

  日前，國家林業(yè)和草原局將《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“辦法”）向社會公開征詢意見。這意味著中國多樣化的“國家公園”建設(shè)邁出了重要一步。

  中國的“國家公園”目前分為文化和自然生態(tài)兩大類型。“辦法”將這種發(fā)展態(tài)勢進一步明確和固定下來，也使得管理自然生態(tài)環(huán)境的國家公園開始具備了完整、權(quán)威的界定—— “本辦法所稱國家公園，是以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸域或者海域”。

  近年來，多種類型的“國家公園”發(fā)展迅速，逐步形成規(guī)模和體系，具備了一些共同特征，體現(xiàn)了在全球可持續(xù)發(fā)展目標和生態(tài)文明建設(shè)中，更積極地融入世界遺產(chǎn)理念、與世界文化和自然遺產(chǎn)融合發(fā)展的趨勢。“辦法”第一條提出：國家公園建設(shè)管理的目的，是要“保持重要自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，維護生物多樣性和生態(tài)安全，促進人與自然和諧共生，實現(xiàn)全民共享、世代傳承”。“辦法”界定國家公園包括的自然生態(tài)系統(tǒng)中zui重要、自然景觀zui獨特、自然遺產(chǎn)zui精華、生物多樣性zui富集的部分，同樣也是世界自然遺產(chǎn)突出普遍價值zui核心的內(nèi)容。“辦法”第十三條細化規(guī)定：國家公園范圍內(nèi)的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)與自然景觀和文化特色相協(xié)調(diào)，其選址、規(guī)模、風(fēng)格、施工等應(yīng)當(dāng)符合國家公園總體規(guī)劃和管控要求，采取必要措施減輕對核心資源和生態(tài)功能的不利影響，并依法依規(guī)辦理相關(guān)手續(xù)。

  依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》的規(guī)定，歷史文化遺產(chǎn)保護工作貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的十六字方針。此次亮相的《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》也提出：“國家公園的建設(shè)管理應(yīng)當(dāng)堅持國家主導(dǎo)、保護第一、科學(xué)管理、合理利用和多方參與的原則。”在這一原則下，“辦法”適用于“在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄的其他海域開展國家公園規(guī)劃建設(shè)、保護管理、公眾服務(wù)、監(jiān)督檢查及相關(guān)活動”。

  延伸閱讀

  中國的國家公園發(fā)展經(jīng)歷了漫長的實踐過程。2013年開始提出建立國家公園體制，2015年著手實施試點。

  2021年10月，在云南昆明召開的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，中國正式宣布設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，目前5個國家公園總面積約23萬平方公里。

  國家公園管理內(nèi)容更趨全面、綜合

  此次征求意見的《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》規(guī)定，國家公園管理機構(gòu)負責(zé)國家公園自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)保護修復(fù)、特許經(jīng)營管理、社會參與管理、科研宣教等工作，并按照規(guī)定履行行政執(zhí)法職責(zé)；同時要求劃定國家公園范圍應(yīng)當(dāng)堅持保護優(yōu)先、管理可行的原則， 從源頭減少和解決空間矛盾沖突。

  “辦法”顯示出國家公園管理機構(gòu)承擔(dān)的職責(zé)更為全面、綜合。在自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合的原則下，國家公園管理機構(gòu)可以組織開展國家公園內(nèi)受損、退化自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、連通生態(tài)廊道，促進重要棲息地恢復(fù)和廢棄地治理，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性；還要負責(zé)對國家公園內(nèi)外來物種入侵的防范和應(yīng)對，加強對擅自引進、釋放和丟棄外來物種的監(jiān)管。“辦法”第二十五條還要求國家公園管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強國家公園科研能力建設(shè)，組織開展生態(tài)保護和修復(fù)、文化傳承、游憩體驗、風(fēng)險管控和生態(tài)監(jiān)測等科學(xué)技術(shù)的研究、開發(fā)和應(yīng)用。

  文化和自然生態(tài)類國家公園，都應(yīng)與以往人們熟悉的“保護區(qū)”有著明顯的區(qū)別，體現(xiàn)“公園”獨特的與社會公眾間的密切關(guān)聯(lián)。與長城、大運河、長征國家文化公園和國家考古遺址公園所體現(xiàn)的文旅融合特征一樣，《國家公園管理暫行辦法（征求意見稿）》也強調(diào)根據(jù)國家公園總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，堅持國家公園的全民公益性，為全社會提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以及科研、教育、文化、游憩體驗等公眾服務(wù)。“辦法”第三十三條規(guī)定了國家公園管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理設(shè)置游憩體驗區(qū)域和路線，提供必要的游憩體驗輔助設(shè)施，探索建立預(yù)約制度，嚴格控制開發(fā)利用強度，zui大限度減少對生態(tài)環(huán)境的干擾。

  在完成機制搭建并實現(xiàn)初步運行后，國家公園建設(shè)的主要精力將轉(zhuǎn)向服務(wù)、資源合作、環(huán)境友好等方面以進一步提升管理質(zhì)量。全面、綜合的管理需求也隨之帶來繁重的工作量。各類國家公園會出現(xiàn)吸收承納大批各方面人才的新勢頭。

  3月底，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于加強自然資源法治建設(shè)的通知》。這是該部成立以來制定的第一個全面推進自然資源法治建設(shè)的重要文件，強調(diào)配合制定《耕地保護法》《不動產(chǎn)登記法》《自然保護地法》并修改《礦產(chǎn)資源法》《草原法》等多部重要法律。“辦法”雖然只是“暫行”，但信息量豐富，蘊含了多年的實踐成果，與森林、草原、濕地相關(guān)法律和國土空間生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線要求保持了一致和延續(xù)，在綠色制度體系中處于承前啟后和先行的位置。

  《國家考古遺址公園管理辦法》修訂實施

  自4月起，經(jīng)過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》由國家文物局正式發(fā)布施行。這是對2009年印發(fā)的《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》再次進行的應(yīng)用總結(jié)和提升。

  文物古跡“大遺址”是實證中國百萬年人類史、一萬年文化史、五千多年文明史的核心文物資源。國家考古遺址公園促進了大遺址保護并得到社會普遍認可。2010年，國家文物局評定首批12處國家考古遺址公園和23處國家考古遺址公園立項單位。截至目前，國家考古遺址公園已經(jīng)增至36處。與國家林業(yè)和草原局此次亮相的“辦法”相一致，國家文物局于2009年提出的“國家考古遺址公園”概念及目標，同樣是想解決保護利用中出現(xiàn)的全局性、綜合性難題。經(jīng)過修訂的《國家考古遺址公園管理辦法》進一步增添、理順了考古遺址公園創(chuàng)建的可行性論證、報告、監(jiān)測評估、巡查程序。

  國家考古遺址公園建設(shè)是“十四五”期間國家文物局的重點工作之一。2022年，文物部門將評定公布新一批國家考古遺址公園和國家考古遺址公園立項單位，提供更豐富多樣、更有文化魅力和歷史底蘊的公共空間。

  鏈 接

  “強化中央領(lǐng)導(dǎo)、央地互動，支持大遺址納入國家文化公園、國家公園，探索中央與地方合作共建大遺址保護利用片區(qū)、文物保護利用示范區(qū)。”

  “以大遺址保護利用為核心，落實長城、大運河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃，整合長城沿線15個省區(qū)市、大運河沿線8個省市文物和文化資源，重點實施長城河北、青海段和大運河江蘇段的文物本體保護、環(huán)境整治、展示服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目，集中打造中華文化重要標志。實施黃河文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護工程，建設(shè)黃河文化遺產(chǎn)廊道，重點推進黃河青海、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、山東段大遺址保護利用工作。深入研究長江文化價值內(nèi)涵、遺產(chǎn)構(gòu)成，實施長江流域大遺址保護利用項目，全面展現(xiàn)長江流域在中華文明演進過程中的重要地位。”

  ——國家文物局《 大遺址保護利用“十四五”專項規(guī)劃》

  國家文化公園覆蓋文化和生態(tài)資源

  2019年12月，《長城、大運河、長征國家文化公園建設(shè)方案》印發(fā)，要求以長城、大運河、長征沿線一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干，拓展思路、創(chuàng)新方法，完善國家文化公園建設(shè)機制。

  2021年8月，國家文化公園建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《長城國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》《大運河國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》和《長征國家文化公園建設(shè)保護規(guī)劃》。值得注意的是，國家文化公園注重規(guī)劃與社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境相關(guān)的配套工程。在長征國家文化公園建設(shè)中，通過構(gòu)建長征綠色生態(tài)廊道，強調(diào)加強沿線自然空間的保護和生態(tài)修復(fù)；推進長征沿線規(guī)劃鐵路、公路、機場、港口碼頭等的建設(shè)，形成綜合立體交通快進網(wǎng)絡(luò)，提高主要展示節(jié)點通達能力，促推沿線長征鐵路專列、長征公路客運專線規(guī)劃運行等。

  現(xiàn)在，長城和大運河國家文化公園分別整合沿線15個和8個省區(qū)市的文物和文化資源，長征國家文化公園整合沿線15個省區(qū)市文物和文化資源。按照規(guī)劃，到2023年底，這3個國家文化公園將基本建成。隨著后續(xù)黃河國家文化公園完成建設(shè)保護規(guī)劃，定位準確、特色鮮明、功能突出、貫通銜接的國家文化公園建設(shè)規(guī)劃體系有望初步成型。